京津冀论文京津冀协同发展与区域治理研究

发布时间：2016-03-05

　　目前京津冀协同发展存在战略导向缺乏、物质与信息交流缓慢、认识与行动不统一、中心城市辐射功能弱等主要问题，因此，需要明确协同发展的战略目标，从区域治理角度促进京津冀一体化，破解系统架构、创新驱动、优势再造三大基本问题，构建政府网络体系、市场网络体系和社会网络体系三个区域体系，完善政府、市场和社会三位一体的体制机制，通过打造产业分工、推动新兴产业、发展科技企业、确定空间增长极等主要抓手来推动京津冀协同发展。

　　[关键词]京津冀;协同发展;核心架构;网络体系;三位一体

　　中图分类号：F061.5文献标识码：A文章编号：1008410X(2015)03010205

　　京津冀区域位于我国华北、东北和西北地区的结合部，是我国经济由东向西扩散，由南向北推移的重要枢纽。促进京津冀区域协同发展不仅仅是北京、天津、河北三省市自身发展的需要，更是国家的战略问题。从20世纪八九十年代中期直至2006年，该区域经历了三次重大选择，特别是2014年2月26 日，党和政府把京津冀区域发展上升为重大国家战略，从国家宏观经济发展的战略角度重新审视京津冀协同发展。同时，京津冀地区雄厚的技术优势和人才优势也为其在经济增长方式上选择一种不同于既有方式的全新发展道路提供了前提条件。因此，如何依靠这种先天优势，在区域一体化的同时摸索出一条自主创新、可持续发展之路，这既是京津冀协同发展命题本身的内在要求，也将对中国经济增长方式的转变有着重要的战略性意义。

　　一、京津冀协同发展过程中的问题及根源

　　在政府主导和外部因素的推动下，京津冀地区经过多年的大规模迅速建设，已经进入一个加速转型期。但是，从发展现实看，京津冀协同发展存在着一些“盲动”和“冲动”的现象。

　　首先，京津冀协同发展仍然存在战略导向缺乏、物质与信息交流缓慢、认识与行动不统一、中心城市辐射功能弱等问题[1]。国家层面的顶层设计姗姗来迟，地方却频繁出台各种规划，很容易形成中央与地方博弈的格局，使中央权威和地方政府公信力在一定程度上都受到影响。由于京津冀三地的发展缺乏准确的差异化定位，各地仍有“跑部进京”的现象，为争抢项目，相互压低“出价”，既伤害当地整体利益和长远发展，又不利于企业“落地”后发展。例如，在产业层面上，河北与京津产业存在较大梯度差，津冀仍处于工业化时期，京津冀经济增长驱动要素不同[2]，产业对接转移成为京津冀协同发展的关键一环，通过产业对接转移构建适宜京津冀产业发展的生态系统是促进京津冀协同发展的必由之路[3]。因此，京津冀要按照一个产业规划，以技术“进链”、企业“进群”、产业“进带”、园区“进圈”为主线，以“项目带动、企业拉动、集群驱动、产城互动、区域联动”为格局进行协同发展[4]。

　　其次，有些地方部门仍跳不出“自己的一亩三分地”的思维，坚守各自为政的“诸侯经济”，造成这些现象和问题的深层原因是这些部门固守自己利益。因此，问题的突破口应从区域一体化角度出发，制定恰当的公共政策，处理好人口、经济和生态的关系[5]，解决好区域地方政府的跨界公共事务协作问题 [6]，加快推进财税体制改革和行政官员考核、评价以及擢升机制。同时，还有些地方部门急于求成、全面出击，没有发展重点和战略步骤，而京津冀一体化从时间上看应该在三十年左右才能实现，是一个巨大的系统工程，需要从区域发展实际做长远考虑，包括北京要建11个新城的规划，以及河北和天津在出台各自的发展规划时都需要从长计议，稳扎稳打。

　　基于上述分析，推进京津冀协同发展，我们应从政府、市场和社会三个方面多管齐下，打破行政割据、废除地方保护主义、建立起一套统筹发展、规范有序的行政管理体系，这是实现京津冀内部实质性合作的关键，但是同样也不能忽视在市场经济规律指引下的民间交流与合作。从某种意义上讲，民间的社会合作比政府合作具有更持久、更根本的生命力。由此，只有明确认识京津冀协同发展中的本质、关键和根本，立体化认识以破解和挖掘这些重大命题，既要学习借鉴发达国家和地区，以及珠三角和长三角的发展经验，又要了解京津冀协同发展的独特性，才能更好地促进京津冀一体化进程。

　　二、京津冀协同发展的目标指向

　　京津冀协同发展是党中央、国务院在新时期、新阶段提出的具有标志性意义的重大国家战略，是一项非常复杂、艰巨、繁重的历史性任务。加快推进京津冀协同发展，不仅关系到该区域的可持续发展，而且影响国家区域发展战略思路与战略部署，甚至影响创新型国家建设进程以及经济新增长方式探索。所以，必须明确正确的目标，并坚定不移地实施落实目标，完成京津冀协同发展的历史任务。一是重塑经济增长的动力源泉，建成世界级的技术和产业创新中心，通过技术改造和自主创新，打造新经济增长方式的引领区。二是让市场充分发挥资源配置的决定性作用，让资源要素相互对接和自由流动，构建区域现代产业体系的先行区。三是在产业转移和承接过程中，将面临巨大的城乡差距，如北京周边贫困地区和京津地区贫困带等，因此应促进和带动环首都欠发达地区发展，打造社会和谐和区域协调发展的首善区。四是实现区域之间的协调发展，新的城市发展、产业转移、人口迁徙等必然与生态结合在一起，因此应以京津冀城市群建设为载体，形成世界级城市群，打造人、产、城和生态四者卓有成效融合的示范区。五是产业协同发展必然要有体制机制的创新，而且是长效机制，因此应推动行政体制改革与创新，建设京津冀区域产业发展长效体制机制的探索区。

　　根据京津冀协同发展的战略目标、发展现状以及发展趋势，京津冀协同发展的本质在于如何协同发展或一体化发展，而不在于能否协同发展或一体化发展。产业协同的关键在于能否成功启动技术产业前沿突破，把政府行为转变成开放环境下具有自生能力的新增长源泉。京津冀协同发展的根本在于直面深层次的体制改革和调整，推行自主创新，发展高新技术产业和战略新兴产业。由于京津冀地区聚集了大量的优质科技资源，如高等院校、科研实验室、科技投入、科技研发人员、高新技术企业等，目前京津冀占据全国1/4的高校、1/3的国家级实验室和研究中心、1/2 的两院院士，16.5%的研发投入，12.6%的研发人员。此外还形成了以“两核两心四带多节点”作为京津冀区域的空间布局，即着力打造京津双城联动，优化提升石家庄和唐山两个区域次中心，整合创新发展京津高新技术产业带(京津科技新干线)、京唐秦发展带、京保石发展带和滨海发展带，加快推动保定、廊坊、张家口、承德、秦皇岛、沧州、邢台、邯郸和衡水多个重要节点城市的发展，实现产业布局和城镇空间优化由单中心向多中心、圈层结构向网络结构转变，最终形成环状节点城市群，特别是京津保的金三角，以有效解决北京的“大城市病”，培育和发展区域的新增长极。因此，京津冀产业协同不在于短期的政府行为和刺激政策，而是深层次的体制改革和调整，进而培育出新一级的产业。

　　由此，为顺利实现京津冀协同发展，应将该区域作为一个由多种因素组成的动态演化的复杂系统，不仅包括企业、科研机构、中介组织、各级政府等主体要素，而且随着区域一体化内容广泛深入，新一轮的区域涵盖的范围大大扩展，还应增加包括货物贸易自由化、服务贸易自由化、投资自由化、统一的竞争政策、统一的知识产权保护标准、共同的环境标准、共同的劳工标准，甚至共同的文化观念等。每一个构成要素，都会从不同角度不同程度影响着一体化进程。所以，在加速转型期，京津冀经济一体化的重点不应过度强调重大项目、重点工程、重点企业、重大政策等“散点”在经济发展中的引爆作用，转而应强调各种要素、各种资源、各种产业、各种政策自身的系统性和完整性，以及彼此的匹配性和协调性，进而共同构成一个大的区域系统。

　　三、京津冀区域治理的发展思路

　　(一)破解京津冀区域治理的三大命题

　　1.系统架构。系统架构是京津冀协同发展核心架构的关键，京津冀区域发展不能再重复20世纪八九十年代的盲目引进企业和企业集群扎堆的现象，应在更大层面上针对发展过程中存在的问题，如体制问题、定位问题、中心城市辐射问题、利益冲突问题、城乡差别问题以及二元化问题等，构建一个区域性的系统。由于体制机制的原因，目前仍存在一些通过重大项目、重点工程、重点企业和优惠政策等来发展产业的现象，不可否认，这些做法可以促使京津冀协同发展，也是政府的主要抓手，但是如果要回归市场，就不应该过度强调这些，而是应该促使要素、资源、政策、产业等实现系统性、完整性、匹配性和协调性，共同构成一个区域系统。

　　2.创新驱动。创新驱动是一项复杂的系统工程，从京津冀区域目前的发展来看，建立利益共享机制是最为关键也是最困难的。只有通过创新驱动，开发、采用和创造出新的、可再生、可循环利用、无污染和轻污染的洁净物质资源作为主要能源和材料的生产方式，才能从单独的创新现象，通过制度设计，“催化” 出成千上万的创新活动，形成创新“涌现”。从产业链条上掌控新产业，创新成高一级的新产业，重塑经济增长的动力源泉，打造新增长方式，建立世界级技术产业创新中心。

　　3.优势再造。通过资源的整合、系统的协调、创新的驱动可以使京津冀区域优势再造。目前京津冀区域“硬件”规划较多、“软件”实施细则较少，宏观规划较多、微观政策较少，因此，一定要让现有的基础设施、市场、产业、资源、金融、发展规划等进行合理化和高新化调整。合理化的主要目的是对前期发展的优化配置，形成彼此协同发展;高新化的目的是培育和发展京津冀市场的活力、动力和自生能力。

　　(二)完善京津冀区域治理的三大区域体系

　　1.区域政府网络体系。建立区域政府网络体系，既要考虑区域内政府功能再造，还要考虑区域内政府间关系重塑。区域内政府要在信任、互利的基础上建立平等协商的治理制度，塑造有限、法治、责任、服务、透明、高效的政府职能，这是当前政府职能转变过程中尤为重要的一环。区域内政府间要改革纵向的关系，重塑新的政府间合作网络关系，建立合作伙伴关系，实现区域资源的整合与共享，形成一种长期的区域化决策与管理体制。

　　2.区域市场网络体系。区域市场网络体系主要涉及企业层面、产业层面和市场体制机制层面的内容。目前，对于企业层面的关注较少，应该从微观主体形成多中心的产业集群入手;对于产业层面的关注较多，主要涉及产业链、产业集群、产业带、产业转移和产业承接等;对于市场体制机制的层面关注范围较广，涉及商品、要素、区域开放和市场规划以及运营环境等。因此，企业网络体系应以“多中心、产业集群式”的基本模式，优化企业所有制结构;产业网络体系应以技术入链、企业入群、产业入带等方式再造组织网络与移植产业集群，培育和扶持集聚区创新能力;市场体制机制体系应建立商品市场体系、推进要素市场建设、健全区域统一开放市场、规范市场秩序和完善市场运行机制。

　　3.区域社会网络体系。区域社会网络体系主要是指区域社会信用体系和区域非政府组织体系。区域社会信用体系可以从四个方面构建：一是完善区域征信法规保证体系;二是推进行业信用建设;三是建立金融业统一征信平台;四是加强信用建设和管理。非政府组织体系一般关注的是政府部门和宣传部门回避的问题，但非政府组织体系是社会的一个重要细胞，发挥着政府和市场不能替代的作用，特别是在政府与民间发生矛盾时，非政府组织体系起到桥梁、沟通、平息冲突的功能。区域非政府组织体系可以从四个方面构建：一是发展和完善非政府组织;二是营造社会环境;三是完善法律制度体系;四是完善组织内部治理机构。

　　(三)构建京津冀区域治理的三大机制

　　1.市场机制。充分发挥市场这只“无形的手”在资源配置中的决定性作用，促进经济要素的自由流动和迅速集结，共同构建富有活力的统一的区域市场。既要通过建立资金流、信息流、物流、技术流和人才流，形成开放型统一的资金市场、劳动力市场、技术市场和企业产权市场，促进人流、物流、资源流和信息流等的互联互通，以推动整个区域的配置效率和整体效益，促进城市分工和相互连接，又要激活民营企业、中小型企业的活力，降低民营资本进入市场的门槛，提供投资便利化服务。

　　2.政府机制。政府在京津冀协同发展过程中要有所为、有所不为，坚持统一规划设计、统一有序发展、统一利益关系和统一共担风险的原则，发挥政府的主观能动性，积极培育和完善市场机制，强化中心城市功能。同时政府要简政放权，进行财税体制改革，调整官员考核机制，尊重市场规律、让市场机制在区域经济一体化过程中发挥根本性作用。

　　3.社会机制。在社会机制中，非政府组织是协调沟通的桥梁和信息交流的桥梁，主要包括市场中介组织、民间团体、商会协会等。它们可以培育企业等微观主体的自律行为，协调政府和企业之间的矛盾，为政府提供大经济区域整合的民间思路，促进形成京津冀共同的文化，有利于克服政府机制脱离地域文化的弊端。

　　四、京津冀区域治理的重要抓手

　　(一)积极打造产业分工新格局

　　京津冀协同发展应该按照现有的技术链、企业群、产业带、城市群发展思路，推进北京非首都功能疏解和津冀产业对接承接，形成“研发-转化-组装 -物流-配套-服务”的产业分工与布局的空间结构。通过产业创新、产业分工和产业转移的并行，萌生一种新型的产业分工格局，促使传统的部门间分工逐渐向产品间分工和产业链分工过渡，逐步形成以工序、区段、环节为对象的产业链分工体系，即“创新中心+研发转化+高端制造+高端服务+高品位宜居生活”的分工合作新型城市带，进而打造世界级的创新中心。

　　目前，京津冀地区产业分工趋势表现为北京和天津主要是发展研发、整机组装和现代服务业，而河北主要是发展配套产业和零部件生产等。同时，为了配合新的分工格局，京津冀地区要尽快启动产业合作发展基金，可以通过“三地五方”(三地政府、中央政府以及社会资本)的形式启动产业合作发展基金，提升河北的产业配套承接能力、教育水平和医疗保障水平，以便更好地服务产业优化配置和转移对接。

　　(二)大力推动新兴产业发展

　　京津冀地区应大力发展新兴产业，特别是新能源(如太阳能热电)、新能源汽车、机器人、大数据、云计算、物联网、生产性服务业、平台型企业(如阿里巴巴)等。其中特别要关注一些平台型企业的发展，比如阿里巴巴不仅是淘宝，也是一种新的企业制度，阿里巴巴不选择香港而选择美国上市，就是为了保留合伙人制度，确保管理层对公司的控制权。另外，京津冀地区要适时启动产业创新引导基金，以促进新兴产业的发展。

　　(三)积极发展中小型科技企业

　　京津冀地区发展中小型科技企业，主要是大力引导和积极推动企业创新创业。2014年6月12日，中关村创业大街正式开街，这是构建创新生态系统的重要尝试，也是吸引全球高端创新创业人才、集聚高端创新创业服务要素、孕育产生关键颠覆性创新的功能中心。目前，首批进驻街区的专业服务机构包括联想之星、36氪、Binggo咖啡、3W咖啡、车库咖啡、飞马旅、天使汇等十余家企业。创业投资的年轻人可以享受到低廉的办公场所租金、快捷的行政审批流程、体系化的服务咨询、专业的培训等初创所需的必要支持，构成创业生态。

　　(四) 落实民营资本进入领域实施细则

　　让市场发挥资源配置的决定性作用是京津冀一体化的最终目标之一。一是理顺京津冀产业对接协作的市场新机制，通过市场设计和匹配市场，合理推进三地产业对接、转移和承接，构建富有活力的统一的区域市场体系。二是鼓励支持社会资本进入煤水电气等公共产品领域，减少各种限制，实施民企与国企的同等 “国民待遇”。三是大力支持中小微企业发展，特别是科技型企业，实施“铺天盖地”和“顶天立地”的企业成长路线图。四是建立统一的区域性市场准入和退出 “门槛”，统一三地的市场检疫、检查和认证等制度，完善各项制度环境，共同推进京津冀三地的协同发展。最终形成开放型统一的区域资金市场、劳动力市场、技术市场和企业产权市场，促进人流、物流、资源流和信息流等在区域内互联互通，以提高整个区域的配置效率和整体效益。

　　(五)确定几个增长点和空间增长极

　　京津冀协同发展的成功与否关键在于北京、天津两大直辖市的合作与分工，这也是长期困扰京津冀一体化的最大障碍。京津双城联动的核心是打造京津科技新干线和京津创新共同体。一是打造从中关村到滨海新区的战略性新兴产业和高技术产业的聚集区，有效整合连接北京—廊坊—天津—天津港的高速公路、铁路等沿线的二十多个国家级、省级高新区和工业园区。二是加快亦庄、廊坊、武清、北辰、宝坻等二十多个地级城市八千多平方公里的规划建设相互对接。三是加快保定、廊坊、唐山、石家庄在自身发展的同时，使其切入到京津冀一体化过程中。加快京东片区、京南片区、曹妃甸新区、渤海新区、正定新区、邯郸新区等新增长极的发展。四是通过“三地五方”力量，共同完善市政基础设施等硬环境，提高商业、医疗、社保等公共服务软环境。五是开展金融、教育、研发中心、电子商务、生产型服务业和高新技术产业深度合作，最终建成分工合作新型城市带。